Publicado no The Intercept, no dia 5 de março de 2020 | Por João P. Romero*

O teto de gastos, aprovado em outubro de 2016, impôs um severo ajuste nos gastos do governo na esperança de reequilibrar as contas públicas, fazer o governo gastar melhor e convencer empresários que vale a pena investir no Brasil, um passo fundamental para recuperar uma economia em queda livre.

Uma regra que limita o crescimento dos gastos do governo é bem-vinda. Evita desperdícios, induz maior racionalização dos gastos e ajuda a prevenir desequilíbrios fiscais.

Mas o cinto ficou excessivamente apertado. A regra é muito rígida, não protege gastos sociais e nem o investimento, como recomendado pelo Fundo Monetário Internacional, o FMI.

Três anos depois, o teto se tornou um dos principais freios da economia brasileira e ainda piorou a distribuição dos gastos públicos que prometia melhorar.

O crescimento que não veio

A queda de juros não tem sido suficiente para incentivar os empresários a investir. Com a demanda por bens e serviços tão baixa, poucos estão fazendo essa aposta. A taxa de investimento no país caiu de 21% em 2014 para em torno de 15% em 2017 e 2018, e o crescimento médio ficou em apenas 1,3%. Em 2019, o crescimento do PIB foi ainda menor, ficando em míseros 1,1%: um pibinho.

A baixa taxa de juros por si só não faz milagres: os empresários precisam vislumbrar lucro nos projetos de investimento. Conforme ensinou o economista britânico John Maynard Keynes, para o empresário investir e montar ou ampliar um negócio, é preciso que ele espere conseguir um lucro maior do que conseguiria colocando seu dinheiro para render juros, aplicando em títulos públicos. Ou seja, ainda que a taxa de juros caia, se os empresários não esperam que o lucro do investimento seja maior que a taxa de juros, eles não metem a mão no bolso para investir. Melhorar as perspectivas de vendas na economia, portanto, é fundamental.

Com o consumo retraído pela queda da renda das famílias e o investimento privado estagnado pela baixa expectativa de vendas, caberia ao setor público motivar a retomada do crescimento. Não sobram alternativas: a recuperação da economia depende do investimento público e dos gastos sociais, que têm grande capacidade de estimular o consumo e o investimento privado. Se o governo não fizer a economia girar, acumularemos pibinhos.

Num contexto de dificuldade fiscal, o foco do Executivo deveria ser negociar o corte ou congelamento dos gastos do Legislativo e do Judiciário, que têm menor efeito sobre a atividade econômica. O problema é que os dois poderes têm autonomia para fazer seus orçamentos, mas não se mostram sensíveis à realidade do país. Gastos sociais e investimentos, por outro lado, deveriam ser preservados. O que tem ocorrido é o oposto disso.

Depois do teto, o investimento público permaneceu comprimido, em torno 2% do PIB, metade do verificado em 2014, e os investimentos sociais foram sendo reduzidos. Gastos com saúde, educação e assistência vêm caindo, enquanto o Judiciário estoura seu teto ano após ano. Em 2019, os gastos com saúde caíram 4,3%. A redução dos gastos com educação foi ainda maior: 16%. Até mesmo a segurança pública perdeu recursos (4,1%). Agora, o governo está também dificultando o acesso ao Bolsa Família. A fila de espera do programa chegou a 1,5 milhões de famílias, e seu orçamento para 2020 foi reduzido em quase 10%. Em contrapartida, gastos com defesa aumentaram 22,1%! É disso mesmo que o Brasil mais precisa hoje?

A Constituição de 1988 vinculou parte das receitas do governo à saúde e à educação por prever que, sem essa vinculação, parte da elite política e econômica do país tentaria relegar esses gastos ao segundo (ou a terceiro) plano.

O teto de gastos mudou a Constituição exatamente para fazer com que os gastos com saúde e educação deixassem de acompanhar o crescimento da receita. De 2017 em diante, com o teto de gastos, a receita do governo aumenta à medida que o país cresce, mas os gastos com saúde e educação não precisam mais crescer junto. É o que está acontecendo.

No tipo de ajuste fiscal adotado, quem paga a conta são os mais pobres, que têm menor poder de barganha. São eles os que mais precisam de crescimento econômico para conseguir emprego. E são eles também os que mais precisam de saúde e educação públicas e de programas assistenciais como o Bolsa Família. Jogar a conta para os mais pobres significa agravar nossa já elevada desigualdade e piorar ainda mais nossa capacidade de crescimento.

É preciso modernizar o teto

O teto é rígido demais e precisa ser modernizado. As deficiências da regra são óbvias. Um relatório recente do FMI aponta a importância de manter certa flexibilidade nas regras fiscais. Um outro estudo, também de pesquisadores do FMI, aponta ainda que regras muito rígidas tendem a ter impacto negativo sobre o investimento público em países emergentes. Em alguns países, como Finlândia, Espanha e Estados Unidos, gastos com benefícios assistenciais (como seguro desemprego e Bolsa Família) são excluídos do teto em função da sua importância e por serem sensíveis ao ciclo econômico.

Três aprimoramentos na regra do teto são fundamentais: 1) permitir algum crescimento real do gasto, 2) retomar a vinculação de receitas para saúde e educação e 3) criar um subteto para o investimento público. Essas três medidas principais já tornariam possível controlar o gasto total, abrir espaço para gastos com ciência e assistência, proteger gastos sociais essenciais e impulsionar o crescimento. Outras mudanças também poderiam ser discutidas, como, por exemplo, definir cláusulas de escape para que o teto possa ser flexibilizado em determinadas situações – outra recomendação do FMI.

Ironicamente, por ter contribuído para segurar a retomada do crescimento, o teto acabou freando também o crescimento das receitas do governo e o próprio ajuste fiscal. Com o pibinho, o governo arrecadou menos impostos – o que dificultou fechar as contas. Se os gastos fossem mais flexíveis e aumentassem lentamente, com a composição adequada, o crescimento da economia aumentaria também a receita do governo, acelerando o ajuste das contas públicas. Esse é o cenário que precisa ser construído para o futuro.

Em entrevista recente, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, disse que a grande mensagem da sequência de pibinhos dos últimos anos é que “a participação do Estado será sempre importante para que o Brasil possa crescer e se desenvolver”. Cabe a ele então ajudar a liberar o estado para assumir seu papel na aceleração do crescimento brasileiro. Para isso, é preciso levar o debate sobre a modernização do teto ao legislativo. Quem sabe Maia não consiga nos livrar dessa amarra e destravar a economia, já que Paulo Guedes está fracassando.

*João P. Romero é Professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Minas Gerais e do Cedeplar. Coordenador do Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas e Desenvolvimento. É PhD pela Universidade de Cambridge.